2020年臺灣地區領導人及“立委”“二合一”選舉落幕后，第10會期的“立委”已正式就職。各“委員會”人員也齊集完畢，開始新會期的議事日程。在“立法院”的整體運作中，“委員會”扮演重要的角色。為了提高議事效率，“立法院”需要分工合作，將不同的公共事務歸類成不同領域的“委員會”，由“委員會”里的成員去做討論，“委員會”再將討論的結論送到“院會”里表決。因此，“委員會”的專業性、公正性、透明性決定“法案”的品質。其中，“委員會”中“常設委員會”的運作包括議程的安排、議案的“立法調查”、“立法聽證”等重要環節，對議案的審議介于“一讀”與“二讀”之間，是議案審議過程中的重要階段。本文將對“常設委員會”議事規則、功能及其運作中問題進行初步的探析。

    一、立法機構“常設委員會”的分類及產生規則

    臺灣地區“立法院委員會”一般分為“常設委員會”、“特種委員會”與“全院委員會”。其中，根據“立法院組織法”第10條的規定，“常設委員會”又分為“內政委員會”、“外交及國防委員會”、“經濟委員會”、“財政委員會”、“教育及文化委員會”、“交通委員會”、“司法及法制委員會”、“社會福利及衛生環境委員會”�！疤胤N委員會”則分為“程序委員會”、“紀律委員會”、“修憲委員會”、“經費稽核委員會”等�！俺ＴO委員會”在一定期間內負責某種事項的處理，主要任務為協助“院會”審議議案及人民請愿事項�！疤胤N委員會”則是為了協助“院會”處理特殊事務�！叭�院委員會”的主要任務為：緊急命令的追認案；“審計長”的同意權案；“行政院”移請復議案的審查；“行政院長”的不信任案；“總統”、“副總統”的彈劾案等。除了“全院委員會”、“常設委員會”及“特殊委員會”中的“程序委員會”經常性開會外，其他“特種委員會”則是視任務需要才臨時開議。

    根據“立法院各委員會組織法”的規定，各“委員會”至少有13席“立委”，最多不能超過15席，每位“立委”只能參加一個“委員會”，并且各“委員會”在每年首次會期進行重組。對于每個“委員會”的人員分配，未參加黨團或所參加黨團的“院會”席次比例于各“委員會”不足分配一席次的委員，以抽簽的方式平均參加“各委員會”；各黨團在各“委員會”席次，依政黨比例分配，分配公式為：各黨團人數/（“院會”席次-宣誓就職的委員總數）*（13-上述抽簽產生的席次）。依算式分配席次如有余數，且所屬“委員”尚未分配完畢的黨團，由余數總和較大者，依序于未達最低額的“委員會”選擇增加一席次；各“委員會”席次均達最低額時，得于未達最高額的“委員會”中選擇之，至所分配總席次等于各黨團人數止。

    各“委員會”設置兩名“召集委員”，由各 “委員會”“委員”于每會期互選產生兩名“召委”輪流主持議事（一次會議是兩至三天）�！罢傥�”除了對議事程序進度進行掌控外，還可以決定議程要討論哪些法案，或是裁決進行討論、直接表決，甚至擱置議案。為了對議程能有所控制，各政黨都想爭取“召委”。

    二、“常設委員會”的議事規則

    行政機構或“立委”的提案先送往“程序委員會”安排議程，之后送往“院會”進行“一讀”，由“院會”決定交付有關“委員會”審查，還是經表決徑付“二讀”或不予審議。有關“委員會”可針對提交的“法案”舉行公聽會，邀請當局及社會上有關人員列席說明事實或發表意見，以供“立法委員”參考。若“委員會”所議事項，有與其他“委員會”相關聯者，除由“院會”決定交付聯席審查者外，也可由“召集委員”報請“院會”決定與其他有關“委員會”召開“聯席會議”�！奥撓瘯�議”，由主辦“委員會”召集，主席由主辦“委員會”的“召委”擔任。議案審查完畢后，“委員會”討論該法案是否交由黨團協商，予以議決，通常較重大的法案會先經過黨團協商處理；各“委員會”議決的不須經過黨團協商的議案交由“院會”直接討論。

    根據“立法院各委員會組織法”的規定，各“委員會”的議程由輪值“召集委員”決定�！霸簳�”會期之外，有兩種召開方式：一是由“召委”隨時召集；二是1/3“委員”以書面形式記明討論的議案及理由，提請召開“委員會議”�！罢傥�”在收到書面后15日內定期召集會議。各“委員會”會議須有各該“委員會”13“委員”出席。會議采取公開舉行的形式，但“院會”或召集“委員會議”可決定改為秘密形式。在會議進行中，經“主席”或各該“委員會”委員1/5以上提議也可改為秘密形式，另外，受邀列席的行政機構人員也可要求改為秘密會議�！拔瘑T會”會議決議須經過半數的出席“委員”同意，若同意與否決數相同，決定權則交由“主席”，出席“委員”不足3人，無法做出決議。

    在實際運作中，“委員會”基本上表決的機會不多，比較多是采合議的方式達成結論，若有意見分歧就保留送交政黨協商。然而，若有表決必要，或是有決議案的動議，只有所屬“委員會”的“委員”才有表決權。另外，對于“預算案”的審議，只有該“委員會”“委員”或黨團才可以提“預算案”的動議，即對當局的“預算案”進行刪減或凍結。

    三、臺灣地區“立法院”“常設委員會”制度存在的問題

    無論從制度設計還是實際運作層面觀察，臺灣地區的“委員會”制度仍在存在諸多問題。

    一是“常設委員會”的專業性不足，穩定性不夠�！傲⑽�”每個會期都要重新選擇所屬的“委員會”，采取自由登記的方式，超過法定名額上限時則由抽簽決定，在一定程度上削弱黨團對于“委員會”的掌控能力，但同時抽簽的方式也淡化了“委員會”的專業性�！拔瘑T會”成員組成制度無法鼓勵專業人才長期留在同一“委員會”，使得“委員會”經常性的變更，缺乏穩定性。另外，在法案的參與過程中，“委員會”并非重要的分配動員機制，其重要性遠不如政黨的動員力�！傲⒎ㄎ瘑T”對于“委員會”表現出相當高的參與熱情主要是為了追求在“委員會”中的高度曝光率與能見度，并非專業的法案影響力。因此，高關注度才是“委員會”吸引“立委”的關鍵，而非“委員會”所涉法案的專業。

    二是制度設計與實際運作之間差異較大。從制度層面看，“常設委員會”審查程序是為了提高議事效率和提高“立法”品質。但從實務層面看，“常設委員會”所提出的審查報告提到“院會”后，常面臨被全面推翻或大幅修正的命運，以致“立法院”“委員會”審查報告的權威很難建立，“委員會”審議法案的功能因此很難發揮。而此類問題的出現除了與臺灣地區的選舉制度、政黨體制及其運作、政治文化等因素有關外，還與“委員會”的專業化與資深制度尚未建立，專業幕僚制度尚未成型，多頭馬車的“召集委員制度”存在弊端，以及“立委”個人的專業能力普遍較低等因素都有重要的關系。

    三是政黨對“委員會”的介入影響“委員會”的效率。政黨介人“委員會”運作的方式主要有兩種：一是要求該黨“立委”參加與政黨關心的法案相關的“委員會”，并使成員能夠按照該黨意志對通過或否決法案施加影響；二是說服該黨“立委”改選非熱門“委員會”，以利于政黨整體“委員會”席次的優化配置與議事策略的運作。這些程序設計原本是為了讓各界充分了解議案的內容并且也為了提高“委員會”在議案審查中的專業性和提高議事效率。但是在實際操作中，這些為了提高議事效率的程序設計，卻淪為政黨技術性拖延議案進程的手段和工具。如在“兩岸服貿協議”的審查中，“反對黨”利用“調閱專案小組”和“公聽會”技術性拖延議案的進程。在第一次審查“兩岸服貿協議”時，前后總共舉辦了20場“公聽會”，共花費了兩個會期的時間。

    四是“常設委員會”的議會程序存在“少數決”的可能。各“委員會”會議出席的門檻為該“委員會”“委員”的1/3，決議門檻為出席“委員”的1/2，并且要大于等于3人，“各委員會”的“委員”人數為12—15位，也就是說在極端情況下，少數幾個人就可以決定議事的進程。

    總而言之，上述諸多因素使得臺灣地區的“立法院”很難以“委員會中心主義”為原則進行運作。如何更公開透明、建立專業的“常設委員會”，才是“立法院”得以有效監督行政機關以及通過更好法案的武器。

    四、新一屆“委員會”的概況

    根據臺灣地區的“立委”選舉制度，總共有113席“立委”，其中區域“立委”73席，不分區“立委”34席，原住民“立委”6席。在2020年最新的“立委”選舉中，民進黨總共獲得61席，延續了“單獨過半”的有利形勢，區域“立委”48席，不分區“立委”13席；國民黨總共獲得38席，區域“立委”25席、不分區“立委”13席；民眾黨獲5席不分區“立委”；“時代力量”獲3席不分區“立委”；無黨籍獲5席區域“立委”；基進黨獲1席區域“立委”。

    各“委員會”的人員已正式到位，新會期的議案審議也已經開始。握有“立法院”“各委員會”排案權的“召集委員”選舉變成國、民兩大黨的另一個戰場。雖然民進黨握有臺灣“立法院”的多數席次，但相較于2016年的68席 “立委”，2020年僅剩下61席，顯然無法如過去樣充分在8個“常設委員會”中充分部署，這也讓位居第三大黨的民眾黨在這次“召委”選舉中，有機會成為左右藍綠立法院布局的“關鍵少數”。從選舉的結果來看，民進黨拿到9席，國民黨則拿到7席。在此次的選舉部署中，為了“召委”席次的最大化，民進黨必須尋求在野的“時代力量”與民眾黨的支持，如在“內政委員會”中，民進黨成功爭取到民眾黨“立委”張其祿的支持，使其與國民黨的配票成為5:5:5，進入到“三抽二”的情況，而在“司法及法制委員會”中，民眾黨籍“立委”賴香伶則投給自己，此舉也讓民進黨與國民黨的配票呈現4:4:4的局面，使“召委”之戰順勢進入到“三抽二”的情況。國民黨憑借簽運分別搶下這兩個“委員會”中的1席“召委”。而在“社會福利及衛生環境委員會”中，民進黨與“時代力量合作拿下2席“召委”。選舉結果對少數黨來說，是利大于弊的，如果“召委”都由多數黨掌控，少數黨的提案很可能遭到封殺而無法排入議程，少數黨的提案就沒有機會被討論。

    “各委員會”中政黨分布主要有：“內政委員會”15名“委員”中民進黨有9名，國民黨有5名，民眾黨1名，國民黨籍陳玉珍與民進黨籍管碧玲為“召集委員”；“外交及國防委員會”13名“委員”中民進黨有6名，國民黨有5名，基進黨1名，無黨籍1名，國民黨籍呂玉玲與民進黨籍蔡適應為“召集委員”；“經濟委員會”15名“委員”中民進黨有8名，國民黨有6名，民眾黨1名，國民黨籍廖國棟與民進黨籍邱議瑩為“召集委員”；“財政委員會”14名“委員中民進黨有7名，國民黨有5名，民眾黨1名，“時代力量”1名，國民黨籍賴士葆與民進黨籍莊瑞雄為“召集委員”；“教育及文化委員會”14名“委員”中民進黨有8名，國民黨有4名，民眾黨1名，無黨籍1名，無黨籍高金素梅（加入國民黨團運作）與民進黨籍黃國書為“召集委員”；“交通委員會”14名“委員”中民進黨有7名，國民黨有4名，“時代力量”1名，無黨籍2名，國民黨籍陳雪生與民進黨籍李昆澤為“召集委員”；“司法及法制委員會”13名“委員”中民進黨有8名，國民黨有4名，民眾黨1名，國民黨籍李貴敏與民進黨籍周春米為“召集委員”；“社會福利及衛生環境委員會”15名“委員”中民進黨有8名，國民黨有4名，“時代力量”1名，民進黨籍邱泰源與民進黨籍劉建國為“召集委員”。（具體情況如表一）

從各“委員會”具體情況來看，“內政”、“經濟、社會福利及衛生環境”、“交通”等“委員會”與地方的經費撥付有更密切的關系，成為“區域立委”的首要選擇，出現爭搶的局面許多資深“立委”無法進入之前的“委員會”。如出身社福的吳玉琴，原先規劃能優先選擇“社會福利及衛生環境委員會”，但因該“委員會”太熱門，最終被分配進入“司法與法制委員會”�？梢�，政治協調而非專業性是決定“立委”歸屬的最重要因素，能夠“取悅”地方民眾而非專業相符卻是“立委”選擇所屬“委員會”的最重要因素。

    表1 臺灣地區第10屆“立法院”各“委員會”的人員組成情況

（根據“立法院”資料制作）

【整理摘錄自《臺灣周刊》2020年第14期】

責任編輯：左秋子